سومین گزارش توکلی درباره تصویب بودجه 91

مهر - سومین و آخرین گزارش احمد توکلی درباره تهیه و تنظیم، رسیدگی و تصویب قانون بودجه سال 1391 به مردم، بدین شرح است:
 
1. بودجه‌ریزی ما از عیوب زیادی رنج می‌برد. مرکز پژوهش‌ها از بدو تاسیس در سال 1372 در این زمینه بررسی‌های زیادی انجام داده و هرساله سعی کرده است در فصل رسیدگی به لایحه بودجه با تهیه گزارش‌های علمی از نقائص بکاهد و بر نقاط قوت بیفزاید. در دوره هفتم کار بررسی عمیق و گسترده‌ای درباره بودجه‌ریزی آغاز شد. در این پروژه مطالعاتی پیرامون قواعد صحیح تهیه و تنظیم بودجه (که طبق اصل 52 قانون اساسی وظیفه دولت و در اختیار اوست) و نیز رسیدگی و تصویب آن (که طبق همان اصل وظیفه مجلس و در اختیار قوه مقننه است) صورت ‌گرفت. مجری این پژوهش مرحوم دکتر شبیری‌نژاد، از سرآمدان این عرصه بود. دستیاری ایشان را آقای دکتر محمد قاسمی، مدیر باسابقه دفتر برنامه و بودجه مرکز پژوهش‌ها بر عهده داشت که خود از مجربان سیاست‌گذاری بخش عمومی در امر بودجه‌ریزی کشور است. نظارت علمی تحقیق را نیز بنده بر عهده داشتم. نتیجه این تلاش در کتابی تحت عنوان «حقوق قوه مقننه در بررسی و رای به بودجه» منتشر شده است. خلاصه ادعای علمی مرحوم دکتر شبیری‌نژاد مبتنی بر اصول قانون اساسی و منطق علمی بودجه‌ریزی و تجربیات مفصل بشری، این است که ابتدا باید راهبرد یا سیاست‌های دستگاه‌های اجرایی بر اساس شرح وظائف هر وزارتخانه معین شود، یعنی دولت معلوم کند که هر دستگاهی چه مواردی از وظائف خویش را تا چه اندازه‌ای در سال بعد می‌خواهد انجام دهد؛ و اعتبارات لازم چقدر است و از چه منابعی تامین می‌شود، آنگاه این راهبردها و اعتبارات و منابع در مجلس رسیدگی و تصویب شود و پس از آن دولت در اجرا آزادی عمل داشته باشد. یعنی توجه و تمرکز مجلس بر مسیر حرکت دولت و آثار کلان تصمیمات وی بر زندگی مردم و اقتصاد و فرهنگ کشور باشد (سیاست‌ها و راهبردها) و در اجرائیات ریز نشود.
 
از آن طرف قوه مجریه نیز نقش مجلس را در ریل‌گذاری و تعیین مسیر می‌پذیرد. در واقع بودجه نه جای پیشنهاد و تصویب حکم و قانون جدید است و نه محل تغییر احکام قوانین موجود. بلکه دخل و خرج سالانه دولت برای تحقق اهداف سالانه تعریف شده درچارچوب قوانین موجود را نشان می‌دهد. یعنی آینه همه اقدامات دولت است. پس از بررسی و تصویب راهبردها و سیاست‌ها و سقف اعتبارات هر یک و منابع تامین آنها، دست دولت باز است که نحوه کار را درچارچوب قوانین، خودش تهیه کند و مجلس نیز بدون آنکه مثل حالا در جزئیات دخالت کند، آنچه از دولت می‌خواهد، تحقق همان راهبردهای مصوب است.

انحلال غیرکارشناسانه سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی، کاهش شدید کارشناسان و متخصصان این نهاد به اضافه عادات نهادینه شده در تهیه و تنظیم بودجه، در دولت و رسیدگی و تصویب در مجلس، و منافع سازمانهای دولتی و افراد که در شکل ناشفاف و غیرمنضبط فعلی بهتر قابل تعقیب است از یک سو و منابع فزاینده حاصل از صادرات نفت از سوی دیگر، تاکنون اصلاح این امر را ناکام گذاشته است. مقصودم از منافع سازمانها و افراد، ضرورتا سوء‌استفاده مالی شخصی نیست، بلکه تلاش‌های غیرملی برای منافع منطقه ای جهت حفظ قدرت یا رفع ظلم نسبی از حوزه های انتخابیه یا تحکیم قدرت سازمانی در نظر است. البته منافع مالی شخصی هم در اقدامات گروه‌های فشار در مواردی، قطعاً یکی از عوامل تداوم این وضعیت است. در ادامه مصادیقی از این وضع نامطلوب را ملاحظه می‌فرمایید. چنانکه خواهید دید، بی اعتنایی به قانون اساسی، قانون برنامه و قوانین ناظر بر بودجه‌ریزی در لایحه دولت شگفت‌آور است که در کمیسیون گرچه برخی از آنها اصلاح شده ولی باز هم مواردی باقی مانده است.
 
2. روز شنبه 23/2/91 یکی از مباحث، بندی از گزارش کمیسیون تلفیق درباره پرداخت بدهی‌های دولت از محل برخی دارایی‌ها بود. این مطلب در لایحه دولت چنین آمده بود:
 
«8-2- به دولت و دستگاههای اجرایی اجازه داده می شود سهام و سهم الشرکه قابل واگذاری متعلق به دولت و شرکتهای دولتی یا منابع حاصل از واگذاری آن و سایر اموال و داراییها را به طور مستقیم بابت تأدیه مطالبات و تعهدات به اشخاص حقیقی و حقوقی دولتی و غیر دولتی و خصوصی از جمله مطالبات قطعی، شرکتهای سازنده، مشاور و پیمانکار مجری طرحهای دولتی و شرکتهای دولتی و نیز طرحهای افزایش راندمان تولید و کاهش تلفات برق و یا تکمیل طرحهای نیمه تمام واگذار نماید. اموال و سهام فوق‌الذکر بر اساس صورت وضعیت مورد تایید بالاترین مقام و ذی‌حساب دستگاه اجرایی و پس از تایید مطالبات و تعهدات توسط وزیر مربوط و ذی‌حساب با مسوولیت آنان به تایید سازمان حسابرسی می رسد، به قیمت کارشناسی روز که به تایید وزیر امور اقتصادی و دارایی و وزیر مربوطه می‌رسد، با مسوولیت آنان منتقل می شود.»
 
این بند لااقل از دو جهت با اصل 53 قانون اساسی مغایرت دارد که چنین مقرر می‌فرماید:
 
«کلیه دریافت‌های دولت در حساب‌های خزانه‌داری کل متمرکز می‌شود و همه پرداخت‌ها در حدود و اعتبارات مصوب به موجب قانون انجام می‌گیرد.»
 
یعنی دستگاه‌های اجرایی نمی‌توانند دارایی خود را با بدهی‌ها، به اصطلاح عامه طاق بزنند. بلکه همه دریافت‌ها باید در حساب خزانه متمرکز شود و یکی یکی برای محل مصرف‌های مشخص به تصویب مجلس برسد. در حالیکه در این پیشنهاد دولت 1) خزانه کنار گذاشته می‌شود، 2) معلوم نیست از هر محل چقدر درآمد حاصل می‌شود، 3) برای اولویت‌بندی محل مصارف هیچ راه روشنی معلوم نیست، 4) اختیار تشخیص تسویه دارایی یا بدهی به جای مجلس، به وزیر و ذی‌حساب واگذار می‌شود.
 
علاوه بر این چهار تعارض با اصل پنجاه و سوم قانون اساسی، با اصل پنجاه و پنجم نیز که برای هر درآمد و هر هزینه وجود ردیفی را در بودجه لازم می‌داند سازگار نیست. رعایت این اصول ضامن انضباط مالی، شفافیت و جامعیت بودجه می‌باشد که از اصول علمی بودجه‌ریزی است. همچنین اعمال اراده فردی را بر بیت‌المال که می‌تواند منشاء فساد باشد، ممنوع و اعمال اراده مردم را از طریق مجلس مجاز می‌شمارد.
 
آن بند، علاوه بر قانون اساسی، قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 را نیز نقض می‌کند، که برای واگذاری سهام و سهم‌الشرکه شرکت‌های دولتی روش دیگری معین کرده است. قانون مربوط به انجام مزایده را نیز نقض می‌کند که طرز فروش را به شکل دیگری تعیین کرده است. قانون برنامه و بودجه نیز نقض می‌شود؛ چون مبلغ این درآمد و هزینه نامعلوم است و در سر جمع کل منظور نشده است. میل دولت به داشتن اختیار مطلق، از این مطلب به روشنی آشکار است که دولت با همان میل به اختیار مطلق، اجازه واگذاری یا فروش همه اموال و دارایی‌ها را یکجا از مجلس درخواست می‌کند. کمیسیون تلفیق تعارضات با قانون اساسی و قوانین عادی را کاهش داد، واریز درآمد به خزانه را الزامی کرد و برای این مبادله دارایی با بدهی، مبلغ قرار داد، ولی تعارضات دیگر باقی ماند. حکم را نیز محدود به موارد معدودی کرد و عبارت «سایر اموال و داراییها» را حذف کرد.
 
در جلسه روز شنبه 23/2/91 ابتدا اخطار قانون اساسی دادم. آقای باهنر که جلسه را اداره می‌کرد، اخطار را وارد ندانست. به جلسه عرض کردم همه‌تان شنیدید که آقای عزیزی ضمن دفاع از این بند و در دفاع از آزادی عمل دولت صراحتاً فرمود:
 
«ملاحظه می‌فرمایید که این اصلاً در بودجه نیست، در ردیف‌های بودجه نیست ... .» این حرفِ راست، بهترین دلیل تعارض بند مزبور با اصل پنجاه و پنجم است.
 
از این راه که نشد پیشنهاد کردم که لااقل دولت بتواند، ولی دستگاه‌های اجرایی مجاز نباشند تا اولاً موارد، کاهش و ثانیاً انجام موارد به تصویب کابینه برسد که کنترل جمعی است. درباره عیب این جواز عرض کردم:
 
1) به دلیل گستردگی حکم، بی‌انضباطی مالی نتیجه طبیعی است، 2) وقتی دولت در کنار جوازهای دیگری که در همین بودجه دارد، این حکم را هم بگیرد و حجم وسیعی از دارایی‌های مختلف را به بازار عرضه کند، منابع بخش خصوصی متوجه خرید می‌شود و در دست دولت قرار می‌گیرد و باقیمانده منابع بخش خصوصی محدود می‌شود. یعنی پدیده ازدحام خارجی رخ می‌دهد که به ضرر رشد بخش خصوصی عمل می‌کند، 3) از مجلس پرسیدم، حساب ذخیره ارزی که خالی است، منابع صندوق توسعه را که دولت طلب می‌کند، تمامی طرح‌های تکمیل شده و نیمه‌تمام را که می‌خواهد بفروشد، سهام و سهم‌الشرکه‌ها را هم می‌خواهد بابت هزینه‌های پیشین خود حراج کند، اجازه فروش تمامی اموال منقول و غیرمنقول را هم که درخواست کرده است، بفرمایید چه چیزی می‌ماند که دولت بعدی با آنها کشور را اداره کند؟
 
بعد از پایان مذاکرات درباره این بند، پیشنهاد حذف رای نیاورد، اصل آن هم رای نیاورد و بالاخره به کمیسیون تلفیق ارجاع شد. در آنجا بحمدا.... پیشنهاد حذف بند رای آورد و به صحن گزارش شد. در آنجا تلاش معدودی از طرفداران دولت برای بازگشت به اصل بند به ثمر نرسید و صحن حذف را پذیرفت.
 
3. در جای دیگری دولت اجازه فروش «اموال منقول و غیرمنقول» خود را به شکل مطلق، درخواست کرده بود. این درخواست با اصلاحاتی در گزارش کمیسیون تلفیق تقدیم مجلس شد.
 
باز اخطار قانون اساسی دادم که چون حکم کلی است دولت هر چیزی را می‌تواند بفروشد حتی تمام ساختمان‌های وزارتخانه‌ها را! پس با اصل پنجاه و دوم و پنجاه و پنجم سازگار نیست. آقای لاریجانی، رئیس مجلس در پاسخ اینکه دولت هر چیزی را که بخواهد می‌تواند بفروشد، با خنده گفت ما مختصر عقلی لااقل برای دولت قائلیم که لابد اموال غیرلازم را می‌فروشد، در پاسخ گفتم: «ما از این دولت کارهای عجیب و غریب کم ندیده‌ایم.» درباره اخطار قانون اساسی قبول کرد و به جای اینکه اخطار را به رای بگذارد، گفت بعد از منقول و غیر منقول اضافه می کنیم «مازاد و با رعایت اصول قانون اساسی و قوانین ذیربط.» قبل از پایان بحث ریاست جلسه به آقای باهنر واگذار شد و خواست با همان اصلاح رای بگیرد که تذکر آیین نامه‌ای دادم که در جلسه رئیس نمی‌تواند چیزی بر گزارش کمسیون اضافه یا از آن کم کند، حتی اگر قصدش خیر باشد. این را گفتم تا به ا‌‌ِعمال اراده فردی رئیس که ممکن است در مواقعی خطرآفرین گردد، اعتراض کرده باشم. غیر از آنکه این کار خلاف قانون آیین‌نامه داخلی بود و قانون شکنی از همه بد است چه رئیس دولت چه رئیس مجلس.
 
توجه می‌فرمایید که باز دولت بدون توجه به قانون اساسی، ضوابط علمی بودجه‌ریزی و قوانین عادی مهم (شبیه بند قبلی) اختیار مطلق در امری، از مجلس تقاضا می‌کرد. سرانجام با اعمال همان اصلاحات مساله پایان یافت.
 
4. در بند دیگری، لایحه دولت برای فروش تمامی پروژه‌های عمرانی و نیمه‌تمام، تکمیل شده و آماده بهره‌برداری خود اجازه مطلق می‌خواست. علاوه بر آن اجازه می‌خواست که منابع حاصل شده را مجدداً از خزانه بگیرد و برای تکمیل نیمه‌تمام‌های فروش نرفته صرف کند یا به بخش خصوصی و تعاونی بدهد که آنها طرح‌ها را بخرند! کمیسیون تنها سقف ریالی برای کل تعیین کرد و بقیه اجزاء بند را نگهداشت. اینجا از اخطار صرف نظر کردم (با اصل 55 سازگار نبود ولی چون در بند پیشین اخطار را نپذیرفته بودند اصرار نکردم) و تذکر دادم که با مواد 220 و 224 قانون برنامه پنجم نمی‌خواند؛ بنابراین طبق تبصره ماده 216 آیین‌نامه باید دوسوم حضار به آن رای دهند. مواد مذکور همین حکم را دارد ولی با تفصیل و تعیین قیودی که امکان بروز فساد را به شدت کاهش می‌دهد و کنترل دیوان محاسبات را ممکن می‌سازد. رئیس جلسه تذکر را وارد دانست. بعد پیشنهاد حذف داده شد. دلایل من این‌ها بود: 1) حکم عام است، پس اجازه خواهد یافت زمین‌های ورزشی، مدارس و بیمارستان‌ها را هم اگر اراده کرده، بفروشد. آنوقت بچه‌های مستضعف وقتی بخواهند به دنبال توپی بدوند و نشاط و هیجان لازم جوانی را تجربه کنند باید حسرت بخورند، 2) در اقتصاد بخش عمومی به این قبیل خدمات، کالای ممتاز گفته می‌شود. طبق استدلال علمی ما نشان می‌دهیم که در تولید و توزیع کالای ممتاز، دولت حتما باید حضور داشته باشد. این حکم عام که همه کالاهای ممتاز را هم شامل می‌شود چه معنایی دارد؟ 3) وقتی در برنامه پنجم همین مقصود به طرز دقیق‌تری آمده است، چرا قانون پنج ساله و فرادستی را نقض می‌کنید و در قانونی ده ماهه (خرداد تا اسفند 91) حکمِ جدیدِ معارضِ برنامه می‌گنجانید. ثبات قوانین یکی از پیش شرط های توسعه است، چرا آن را نادیده می‌گیرید؟ 4) اینکه آقای رئیس می‌گوید که کلمه مازاد را اینجا می‌گذاریم، خدا وکیلی آیا ما ورزشگاه، مدرسه و بیمارستان به حد نیاز داریم که حالا به فکر فروش مازادش باشیم؟ اضافه کردن کلمه مازاد واقعیت را تغییر نمی‌دهد، 5) اینکه ما طرح‌ها را بفروشیم و درآمد حاصل شده را به بخش خصوصی تسهیلات بدهیم که طرح های دیگر را از ما بخرد، به نفع کیست؟ منافع خاصی می‌تواند دنبال شود.
 
حذف رای نیاورد، اصل آن هم که دوسوم رای می‌خواست رای نیاورد، به کمیسیون ارجاع شد. در آنجا با توجه به اختیار موجود در برنامه که به شکل عقلایی به دولت اجازه همین کار را می‌داد، پیشنهاد حذف بنده رای آورد. صحن هم آن را پذیرفت. در این قسمت نیز همان عیب اختیار تام خواستن و بی‌اعتنایی به قوانین مادر و فرادستی در بودجه‌ریزی دولت مشهود است.
 
5. آخرین موردی که تقدیم می‌کنم، ادغام لایحه بودجه و لایحه متمم بودجه است که از غرایبی است که امسال دومین باری بود که انجام می‌گرفت. آن هم به شکلی که در تعارض با قانون اساسی و مصداق بازر میل به اعمال اراده فردی و دور زدن مجلس است.
 
در بندی از ماده واحده بودجه گفته شده بود که دولت بعد از آنکه از محل فروش درآمد ارزی نفت تا سقف ردیف‌های درآمدی تعیین شده در بودجه، درآمد کسب کرد، از شهریور 91 به بعد دلارهای نفتی را چنین خرج کند:
 
«معادل سه میلیارد (3.000.000.000) دلار برای تقویت بنیه دفاعی، پانصد میلیون (500.000.00) دلار برای صنایع دفاعی و دویست و پنجاه میلیون (250.000.000) دلار برای کمک به آشیانه نیروی هوایی جمهوری اسلامی ایران جهت خرید هواپیما، بالگرد و سایر تجهیزات مورد نیاز، توسط دولت اختصاص می‌یابد و پس از تامین معادل پنج میلیارد (5.000.000.000) دلار برای اعتبارات هزینه‌ای و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای و معادل یک میلیارد (1.000.000.000) دلار برای تامین قیر پروژه‌های عمرانی، پانصد میلیون (500.000.000) دلار برای شرکتهای گاز بابت گازرسانی به شهرها و روستاها، جبران هزینه‌های تولید، انتقال، پالایش و شبکه توزیع و بازپرداخت اوراق مشارکت و تسهیلات، پانصد میلیون (500.000.000) دلار برای وزارت علوم، تحقیقات و فناوری- صندوق شکوفایی و نوآوری مابقی طبق حکم بند (الف) ماده (85) قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه به حساب ذخیره ارزی واریز می‌شود.»
 
از قضا در لایحه دولت این احکام نیامده بود. لایحه طبق ماده 84 قانون برنامه درخواست کرده بود که مازاد، پس از کسر سهم صندوق توسعه ملی به حساب ذخیره ارزی واریز شود. این کار دولت صحیح بود. بعداً در کمیسیون با پیگیری معاون رئیس جمهور و همکاری برخی از افراد و اعضای هیات رئیسه کمیسیون این قسمت اضافه شد. هر قسمت از این اجازه، خواست یک یا چند دستگاه دولتی بود که تعدادی از نمایندگان را به حمایت برانگیخته بودند. بدترین قسمت آن مربوط به 5 میلیارد دلاری است که اجازه کلی خرج آن برای همه اعتبارات هزینه‌ای (بودجه جاری) و همه اعتبارات تملک دارایی سرمایه‌ای (بودجه عمرانی) خواسته شده بود. اساساً ماده واحده بودجه چیزی جز همین سقف درآمد و دو نوع هزینه، بیشتر نیست که البته با ردیف‌ها و جدول‌ها تکمیل می‌شود. اگر دولت در طول سال درآمدی بیش از سقف مصوب قانون بودجه به دست آورد، باید برای خرج آن لایحه متمم به مجلس تقدیم کند. وقتی دولت اجازه ماده واحده لایحه را با اجازه سقف دیگری از مازاد درآمد همراه کند، در واقع متمم بودجه را بدون ردیف و جدول، همراه با اصل بودجه سالانه یکجا در معرض تصویب می‌گذارد. تمام این قسمت زائد بود و همان متن لایحه دولت درست بود ولی چون هر قسمتی در مجلس صاحب داشت(!)، حذف کل این قسمت رای نیاورد. من اخطار قانون اساسی درباره عبارت «معادل پنج میلیارد دلار برای اعتبارات هزینه‌ای و تملک دارایی سرمایه‌ای» دادم. دلایل من روشن بود که این کار با اصول 52، 53 و 55 ناسازگار است. رئیس جلسه اخطار را وارد دانست و آن را به رای گذاشت، مجلس تایید کرد و آن را به کمیسیون تلفیق ارجاع کرد، آنجا پیشنهاد بنده برای حذف رای آورد. آنچه جالب توجه بود عصبانیت و برافروخته شدن آقای دکتر عزیزی معاون رئیس جمهور از حذف این قسمت بود که با سخنان درست ولی بی‌ربطی، با حذف مخالفت می‌کرد. برخی از اعضای هیات رئیسه کمیسیون هم با حذف مخالف بودند. همین، شاهد بر ادعای من است که این‌ها دست‌پخت دولت و برخی نمایندگان در کمیسیون بود. در صحن علنی نیز تلاش دولت و طرفدارانش برای ابقای این قسمت بی‌نتیجه ماند.
 
نمونه اخیر در واقع نفی بودجه‌ریزی است و خط کشیدن بر همه قواعد علمی و تجربی ذیربط و قانون اساسی و قوانین عادی و نشان دهنده میل به داشتن اختیار مطلق. درست مانند آنکه پول نفت را در کیسه‌ای بریزیم و بدهیم به دست دولت و بگوییم هر طور صلاح دیدی برای هر چه که خواستی خرج کن. دیگر چه نیازی به مجلس است!
 
از این قبیل احکام در لایحه بودجه با دست‌پخت دولت و برخی نمایندگان در کمیته‌های کمیسیون تلفیق بسیار بود. برخی از موارد مهم آن تا جایی که امکان داشت در کمیسیون و صحن علنی اصلاح شد ولی عیب‌های پایدار و قدیمی بودجه‌ریزی پابرجاست، تا زمانی که دولتی عاقل و وفادار به قانون اساسی؛ و مجلسی کلان‌نگرتر و وفادارتر به مسائل ملی و علمی دست به اصلاح نظام بودجه‌ریزی بزنند و پیشنهاد ما را در آن کتاب یا پیشنهاد بهتری را به ثمر برسانند. گفتنی‌ها درباره بودجه بیش از این است ولی فرصت کافی برای گزارش همه موارد نیست. از اینکه همه گزارش‌های من درباره بودجه طولانی بود عذر می‌خواهم.