قانون درباره انتخاب شهرداران برای بیش از 2 دوره چه می گوید؟

 
علی دشتی ، در بهار نوشت:
 
هیاهوی ناشی از سنگینی تحمل یک ماده از قانون که به صراحت انتخاب شهردار را برای بیش از دو دوره متوالی در همان شهر ممنوع می‌کند کم‌کم به حدی رسیده است که اصل موضوع حقوقی را تحت‌الشعاع قرار می‌دهد.

هرچند حدود یک‌ماه پیش و با توجه به سابقه‌ای که از موضوع قوانین شوراها داشتم تبصره یک بند 7 ماده 35 توجه مرا مجددا به خود جلب کرد، اما از طرح عمومی آن خودداری کردم و صرفا با یکی از بزرگواران به طرح موضوع پرداختم و با عنایت به حساسیت امر قرار بر آن شد تا بررسی حقوقی بیشتری انجام دهیم و بعد از قطعیت به اعلام موضوع بپردازیم. چه آن‌که سابقه نشان داده که طیف‌هایی که بعضی مقررات به منافع و اهداف آن‌ها لطمه‌ای وارد می‌کنند بلافاصله به مقاومت‌های غیرحقوقی روی می‌آورند، به ذکر دلایل گوناگون جهت توجیه می‌پردازند و اگر استدلال محکمی نباشد مساله اصلی تحت‌الشعاع قرار می‌گیرد و اگر از این راه‌ها توفیق نیابند به‌دنبال اصلاح و استفسار قانون برمی‌آیند یا به اندازه‌ای در رسانه‌های متعدد و وابسته خود به موضوع می‌پردازند که اصل موضوع در میان مباحث به فراموشی سپرده می‌شود. نیز می‌دانیم که حقوق علم ابزاری نیست بلکه هدف و غایت نهایی آن عدالت است.

نباید قوانین و مقررات به نحوی تفسیر شوند که بین افراد مختلف موضوع احکام جداگانه‌ای صادر شود، یعنی به نحوی نشود که آقای (الف) مشمول حکم شود و آقای (ب) مشمول حکم نشود در حالی که هر دو شرایط یکسانی دارند و به قول دوستان حقوقدان، ترجیح بلا مرجح اتفاق نیفتد. اما گویا اعلام موضوع منع قانونی انتخاب مجدد شهردار برای بیش از دودوره بر عده‌ای سنگین آمده و به هر طریق و حتی با طرح دلایل غیرمستند و سخنان غیرحقوقی سعی بر توجیه موضوع دارند. در زیر به ذکر مواردی می‌پردازم که خواندن آن هرگونه تردیدی را بر این موضوع مرتفع می‌کند و علاقه‌مندان به بعضی افراد محترم و عزیز را از پیگیری موضوع و استفسار و صرف وقت مجلس منصرف می‌کند و اجازه می‌دهند که مجلس به امور مهم‌تری برسد.

1- ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1/3/1375 با اصلاحات بعدی آخرین قانون مربوط به شرایط انتخاب شهردار است، اما اولین و تنها‌ترین قانون نیست چه آن‌که ماده 96 همین قانون مقرر داشته که: (ماده 96- تمامي قوانین و مقررات مغایر با این قانون لغو مي‌شود) بنابراین روشن است که صرفا تمامی قوانین و مقررات قبلی که مغایر مندرجات این قانون باشد لغو می‌شود و سایر قوانین و مقرراتی که به آن اشاره نشده یا حکمی مغایر با آن در قانون مذکور نیامده است همچنان پابرجاست؛ بنابراین مطابق با این قانون تمامی قوانین ‌و مقررات قبلی لازم‌الاجراست مگر آن‌که در قانون سال 75 و اصلاحات بعدی آن حکمی مخالف آن آمده باشد.

2- از آنجا که در ماده 96 قانون شوراهای سال 75 صرفا تمامی قوانین و مقررات مغایر ملغی شده و به عناوین قوانین قبلی از جمله قانون شوراهای محلی مصوب شورای انقلاب اسلامی در سال 58 و قانون تشکیلات شوراهای کشوری سال 61 اشاره نشده است؛ بنابراین این قوانین در مواردی که مغایرتی با قانون سال 75 و بعد از آن ندارد لازم‌الاجراست. پس این استدلال که قانون سال 1375 قانون جدید است و صرفا این قانون ملاک و معیار است اشتباه بوده و از نظر حقوقی مردود است.

3- هم‌اکنون قانون شوراهای سال 75 با اصلاحات سال‌های 82 و 86 در بعضی موارد مسکوت است آیا در موارد سکوت و به‌طور مثال درباره شخصیت حقوقی شورا می‌توان گفت چون به شخصیت حقوقی شورا در قانون سال 1375 اشاره‌ای نشده این شورا فاقد شخصیت حقوقی است و ماده 17 سال 61 که صراحت بر این موضوع اشاره دارد ملغی است. به یقین چنین استدلالی نمی‌توان کرد.
4- قانون شوراها پر است از مثال‌های این‌چنینی. منابع بودجه شوراها به موجب ماده 22 قانون سال 61 احصا شده و در قوانین بعدی هم حکمی در آن خصوص نیامده و امروزه هم ماده 22 با آن‌که در سال 61 به تصویب رسیده همچنان مناط اعتبار است؛ بنابراین در اعتبار قانون سال‌های 61 و 65 و 69 جای هیچ‌گونه تردید و مناقشه نیست.

5- حال بحث اصلی بر سر آن است که تبصره 1 بند 7 ماده 35 قانون سال 69 در قوانین بعدی، یعنی قانون سال 75 و اصلاحات آن اصلاح یا لغو شده است یا خیر. قانون سال 75 نه صریحا و نه به‌صورت ضمنی حکمی درباره لغو تبصره 1 بند 7 ماده 35 قانون مذکور ندارد و به عبارتی اثباتا و نفیا درباره تبصره مذکور اظهارنظری نکرده است و به بیان دقیق‌تر موضوع در ماده 71 قانون سال 75 با سکوت مواجه شده؛ از این‌رو با توجه به ماده 92 قانون سال 75 که در اصلاحات سال 82 به ماده 96 تغییر یافته و صرفا کلیه قوانین و مقررات مغایر ملغی شده است ممنوعیت انتخاب شهردار برای بیش از یک دوره متوالی همچنان به قوت خود باقی است.

6- قواعد حقوقی و فقهی درباره موضوع نیز بیانگر اعتبار حکم قانونی مورد بحث است، قاعده «الجمع مهما امکن اولی من الطرد» اقتضا دارد که در تفسیر متون قانونی و فقهی تا جایی‌که جمع بین دو حکم امکان‌پذیر است از طرد و نفی یکی از آن دو خودداری شود؛ بنابراین در موضوع حاضر جمع بین ماده 71 قانون سال 75 و تبصره بند هفت قانون سال 69 امکان‌پذیر است و مبنایی برای عدم جمع احکام این دو ماده وجود ندارد.

7- در بسیاری موارد برای درک درست مراد قانونگذار باید به شرایطی مراجعه کرد که فارغ از مصداق خاص اظهارنظر حقوقی و تفسیری در موضوع شده است. در این‌باره در سال‌های قبل به‌ویژه در ابتدای روی‌کارآمدن شورای دوره سوم نیز بحث انتخاب متوالی برای بیش از دو دوره در نهادهای مسئول مطرح شده بود در آن زمان خبری از گزینه‌های مطرح و سیاسی و تمدید دوره این اشخاص نبود تا تفسیرها رنگ و بوی سیاسی بگیرد و با توجه به اشخاص مشمول به تفسیر قانون پرداخته شود. بر همین اساس در سال 1386 استعلامی با این متن از شورای عالی استان‌ها انجام می‌گیرد که در ذیل برای روشن‌ترشدن موضوع عین استعلام و پاسخ آن ذکر می‌شود:
آیا انتخاب شهردار برای چند دوره متوالی در یک شهر وجاهت قانونی دارد؟

پاسخ: شهردار به عنوان مقام مجری تصمیمات شورای شهر طبق قوانین باید در ابتدای هر دوره شورا تعیین و به مقام صالح برای صدور حکم معرفی شود، قانون شهرداری مصوب 11/4/1334با اصلاحات بعدی شهردار برای مدت دو سال انتخاب می‌شد و تجدید انتخاب وی نیز بلامانع بود که این مساله در ماده 50 قانون مذکور مندرج شده است.

لیکن در اصلاحات بعدی قوانین مرتبط وضع به گونه دیگری است. قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375 با اصلاحات 1382 به رغم ذکر موارد مربوط به نحوه انتخاب، شرایط انتخاب و موارد دیگر درباره شهردار در موارد 71، 72 و 73 در این مورد ساکت است. لیکن قانون تشکیلات شوراهای اسلامی کشوری مصوب 1361 در تبصره 1 ماده 35 بیان می‌دارد: «انتخاب شهردار به صورت متوالی تنها برای یک دوره در آن شهر بلامانع خواهد بود» توضیح این‌که با توجه به ماده 92 قانون شوراها مصوب1382 که در آن تمامی قوانین و مقررات مغایر با قانون مذکر ملغی شده است و تبصره 1 ماده 35 قانون پیش گفته مغایرتی این خصوص ندارد این مقررات همچنان دارای وجاهت لازم است.

بنابراین انتخاب مجدد شهردار تنها برای یک دوره قانونی است و ملاک انتخاب مجدد شهردار، انتخاب برای یک شهر است.( این استعلام به نقل از کتاب مجموعه نظریات مشورتی حقوقی شوراها و شهرداری‌ها تهیه و تدوین شاپور نظرپور ذکر شد که البته متن مذکور نیز برگرفته از استعلامی است که در سال 1386 توسط شورای‌عالی استان‌ها صادر شده است. هرچند هم‌اکنون بعضی منتشر‌کنندگان این استعلام نیز به تناسب زمان برخلاف نظر گذشته خود نظر می‌دهند اما با عنایت به فضای غیرسیاسی حاکم بر زمان صدور این پاسخ بهتر می‌توان به مراد اصلی قانونگذار رسید. )

8- این موضوع روشن است که تعارض بین دو قانون مقدم و موخر باعث بی‌اعتباری قانون مقدم می‌شود، یعنی زمانی که درباره یک موضوع دو حکم در دو قانون متفاوت وجود داشته باشد قطعا قانون موخر که آخرین اراده قانونگذار است حاکم می‌شود و قانون قبلی اعتباری ندارد. اما در این‌باره، بر عکس موضوع تعارض حکمی در قانون موخر در این مورد وجود ندارد.

9- قاعده استصحاب نیز حکم می‌کند که اگر در بقای حکمی در گذشته یقین داشته‌ایم و هم‌اکنون به وجود و بقای حکم شکی وارد شده است بقای حکم یقینی سابق استصحاب مي‌شود. در این مورد هم با توجه به قانون سال 69 که حکم به منع شهرداری بیش از یک دوره متوالی می‌دهد و شک و شبه عده قلیلی از افراد باید به بقای حکم قانون قبلی با توجه به عدم نسخ آن در قوانین قبلی داد.

10- اشتباه در استدلال‌‌های گروه منتقدان قانون سال 69 به حدی است که حتی با ذکر استدلالات غلط و در تعارض آشکار با قانون سعی در القای نظر خود دارند. مثلا در یکی از این دفاعیات مدیرکل شهرداری تهران حتی با تصور عدم نیاز به حکم وزیر کشور برای شهردار به‌اشتباه این موضوع را دست مایه القای خواست خود می‌کنند. غافل از آن‌که هنوز و همچنان مطابق قانون شهردار می‌باید توسط شورای شهر انتخاب و حکم شهردار توسط استاندار برای شهرهای زیر 200‌هزار نفر و برای شهرهای بالای 200‌هزار نفر توسط وزیر کشور صادر شود.

ممنوعیت انتخاب برای بیش از هشت‌سال و دوره‌ای متمادی یکی از اصول اصلی دموکراسی است که در بیشتر مشاغل اجرایی جریان دارد و از آن به عنوان به اصل تناوب قدرت یاد می‌شود فارغ از بسیاری مزایای مستتر در این مساله توجه به گردش نخبگان و امکان استفاده از استعدادها و بازشدن دوایر مدیریتی نیز از جمله بعضی مزیت‌های این دسته از تجارب بشری است. محدودیت دوره ریاست‌جمهوری در ایران برای بیش از دو دوره خود به تنهایی موید مزایای این تمهید قانونی مناسب است. امید که قانونگرایی سرلوحه کارمان شود.

در پایان توجه همگان را به عدم قربانی‌کردن قانون برای منافع شخصی و جناحی جلب
می‌کنم. آیا به راستی در کشور عزیزمان ایران اسلامی با خیل عظیم نیروهای کاردان و کارآمد ضرورت دارد.