حکمروایی شهری نیازمند استقلال عمل دولت محلی است

دولت، تحت این عنوان که می‌خواهم ایجاد امنیت بکنم، منکر تمام لایه‌های هویتی مادونِ ملی است.

وزیر پیشین راه و شهرسازی همیشه دغدغه هویت دولت محلی را داشته و دارد و نسبت به کالایی‌شدن همه‌‌چیز ازجمله شهر، واکنش منفی نشان داده است.

به گزارش همشهری؛ او که اصالتا مشهدی است، با ادبیاتی مثل ادبیات اهالی تهران قدیم صحبت می‌کند. آخوندی هنوز از پیگیری چالش‌های شهرسازی و زیست‌محیطی کلانشهرهای ایران به‌خصوص تهران دست بر نداشته و هر زمان که بتواند، انتقادش‌ را صریح و بی‌پرده بیان می‌کند.

صحبت از شهر و توسعه پایدار و حکمروایی شهری که به میان آید، عباس آخوندی، وقتش را داشته باشد، حاضر است‌ ساعتی کنار یک‌دیوار بایستد و با طرف مقابلش گفت‌وگو کند. تجربه نشان داده نمی‌توان از او انتظار داشت که در لفافه نظراتش را بیان کند. حتی ممکن است او برای آنکه بخواهد نظری را که به آن یقین دارد بگوید، صدایش را کمی بالا بوده و با جدیت تمام، کلمات را ادا کند. آخوندی منتقد بوده و منتقدان زیادی هم داشته، اما بی‌تردید منتقدان ردیف اول هم اذعان می‌کنند که در کارنامه آخوندی، اقدامات مثبت دیده می‌شود.

استادیار دانشگاه تهران معتقد است دولت مرکزی اجازه نمی‌دهد دولت محلی مستقل عمل کند و به شهر، محله و شهروندان آنچنان که باید و شاید، رسیدگی کند. او حکمروایی دولت محلی را ارزشمند توصیف می‌کند و بر این باور است که یک سازمان اجتماعی فرصت بالندگی، کار سیاسی، فرهنگی و اقتصادی را فراهم می‌کند و شهر پویا می‌شود. او که نخستین‌بار سال‌72 در دولت آیت‌الله هاشمی رفسنجانی وزیر راه و شهرسازی شده بود، آخرین‌بار در سال‌92 و در دولت حسن روحانی، این سمت را به‌عهده گرفت، اما آخوندی سال‌97 از کابینه کنار رفت.

موضوع حکمروایی شهری و مدیریت یکپارچه شهری که انگار به آرزوی دست‌نیافتنی کلانشهرها تبدیل شده، بهانه‌ای شد تا با او به گفت‌وگو بپردازیم؛ چراکه شهرداری‌ها در اغلب کشورهای جهان شهر را با دستِ باز اداره می‌کنند؛ بدون اینکه دخالت‌های دولت مانع اجرایی‌کردن تصمیمات آنها شود. در کشور ما شهرداری‌ها نمی‌توانند مستقل عمل ‌کنند و برای گرفتن تصمیمات خود، گاه به مشکل برمی‌خورند. عباس آخوندی در گفت‌وگو با همشهری درباره حکومت مرکزی و حکومت محلی، حرکت‌پذیری و امکان زندگی صحبت کرده است.

یکی از بحث‌هایی که روی آن تأکید داشتید، ایجاد حکومت محلی بوده است. مسئله‌ای که به هر دلیلی هیچ‌گاه به‌معنای واقعی رخ نداده است. به‌نظر شما علت و موانع کار چیست؟
بحث من این است که شهرنشینی در ایران سرعت بسیار زیادی داشته و اگر نگاه کنید نسبت به شش‌دهه گذشته حدود 6برابر شده است که نشان از سرعت شهرنشینی در ایران دارد. سرعت شهرنشینی اثرهای خاص خودش را دارد. بی‌گمان ساختارها و نهادهای ملی، همراه با این سرعت، امکان سازگاری نداشته و ندارند. لذا، به ناگزیر اثرهای خود را در قالب بدمسکنی، سوداگری شهری، ترافیک کلافه‌کننده از یک سو و از سوی دیگر ضعف خدمات زیربنایی و روبنایی چون دسترسی به آب سالم، برق پایدار، مدرسه با کیفیت، خدمات بهداشتی مناسب و یا ناهنجاری‌های اجتماعی چون اعتیاد، دزدی، تن‌فروشی، بزه‌های مختلف و حتی امنیت اجتماعی و سیاسی نشان می‌دهد.

مسئله‌ای با این سطح اهمیت هیچ‌گاه در دستور حاکمیت قرار نگرفته و رسانه به‌ویژه رسانه ملی هیچ‌گاه به‌عنوان یک موضوع محوری در تحول جمعیتی ایران به آن نپرداخته است. اگر به موضوع پرداخته شده، بیشتر حالت عکس‌العملی و در پی بروز یک کژکارکردی آشکار و بروز یک نوع تهدید اجتماعی بوده ‌است. در واقع، این اصلی‌ترین گمشده سیاست‌های اجتماعی در حوزه شهرسازی در ایران است. راستش، من از ساختار اجتماعی به شهر نگاه می‌کنم. حال چه از نگاه یک شهروند و چه از دید یک سیاستگذار.

از دید یک شهروند که به موضوع نگاه می‌کنم، تعلق خاطری به محله خودم دارم. مسئله کانونی تعلق خاطر من به محله‌ام چیست؟ آیا فیزیک آن است، یا محیط اجتماعی آن و خاطراتی است که با آن بزرگ شده‌ام؟ روشن است که دومی است. از این رو، محله یک سازمان اجتماعی است که من به آن تعلق دارم، با آن خودم را معرفی می‌کنم و از بقیه سازمان‌ها تمیز می‌دهم و در عین حال با بقیه سازمان‌ها می‌توانم ارتباط برقرار کنم. این تعلق خاطر است که به‌عبارت‌هایی چون بچه فلان محله یا شهر هستم و گفته‌هایی از این دست معنا می‌دهد. البته اینکه کسی بگوید بچه اهواز یا بهبهان هستم، آن هم برای خودش دارای مفهوم است. مفهومش این است که شما تا اینجا دو لایه هویتی دارید. یکی بچه محله خاص بودن و دیگری تعلق به یک شهر داشتن است. حال وقتی خود را به هر سطحی از مکان متعلق بدانید، در واقع خود را با شبکه اجتماعی‌ای که خودتان در آنجا رشد کردید، منافع پیدا کردید و می‌توانید با آن شبکه ارتباط برقرار کنید، مرتبط می‌کنید. و نکته مهم اینکه حس می‌کنید آن شبکه از شما پشتیبانی می‌کند.

از نظر من، هر یک از اعضای شبکه‌ها دارای حدی از استقلال و حدی از وابستگی هستند. شبکه اجتماعی محله دارای هویت مستقلی است و در عین حال جزئی از شبکه اجتماعی شهر است. و شبکه اجتماعی شهر دارای هویتی مستقل و در عین حال بخشی از شبکه اجتماعی منطقه‌ای و بعد هم ملی است. با این تعریف، شهر برای خودش یک سازمان اجتماعی مستقل است. این سازمان کارکرد دارد. کارکردش این است که آن فرصت بالندگی، کار اقتصادی، فرهنگی، سیاسی و آن فرصت ایجاد ایمنی برای شما را فراهم می‌کند. بنابراین، شما همواره بخشی از زندگی‌تان به این برمی‌گردد که در کدام شهر زندگی می‌کنید، به کدام شهر تعلق دارید و از کدام شهر مورد حمایت قرار می‌گیرید و غیره.

نکته این است که شهرها با هم‌دیگر متفاوت هستند؛ نه اینکه متضاد باشند، بلکه متفاوت هستند. نمونه آن را می‌توان در تیم‌های فوتبال یافت. در واقع تیم‌های شهرهای مختلف نشان می‌دهند که با هم متفاوت هستند و با هم رقابت دارند. اگر این رقابت سالم باشد، می‌تواند به یک نوع توسعه ملی بینجامد، چراکه هر شهری در رقابت برای خودش ارزش افزوده‌ای ایجاد می‌کند. آن ارزش، افزوده است که اجازه دهد شهروندانش خلاقیت بیشتری داشته باشند و بتوانند منافع بیشتری را ببرند. بنابراین، ما یک مفهوم دیگری به نام رقابت‌پذیری شهری داریم که رقابت بین شهرهاست و به شکل تاریخی هم هست. اتفاقا این پدیده خوبی است و اگر رقابت‌پذیری در یک چارچوب کلی هدایت شود، می‌تواند در جهت رشد و توسعه مؤثر باشد.

حالا از دید یک سیاستگذار در ایران، متأسفانه، هیچ کدام از این سازمان‌های اجتماعی دیده نمی‌شود و اصلا وجود خارجی ندارد. برای کسی که در حوزه ملی نشسته است، اساسا سازمان اجتماعی شهر را به رسمیت نمی‌شناسد و یک هویت مستقل برای آن قائل نیست. دیده‌ نشدن سازمان اجتماعی شهر توسط سیاستگذار واقعیت خارجی آن را از بین نمی‌برد، ولی موجب اغتشاش سیاستگذاری می‌شود. اگر سیاستگذار واقعیت خارجی شبکه اجتماعی شهرها را ببیند و اجازه دهد که شهر برای خود منافع شهری ایجاد کند، آنگاه شهر با سازوکارهای درونی خود می‌تواند در جهت رفع فقر، ایجاد برابری، مسئله حرکت و ترافیک، آموزش و پرورش و صد مسئله دیگر خودش رسیدگی کند. ولی متأسفانه، کسی که در دولت و حاکمیت است، فقط حکمروایی مرکزی را درنظر دارد و یک سازمان وجود دارد و آن سازمان ملی است. درحالی‌که در واقع ما به تعداد شهرها سازمان اجتماعی مستقل داریم؛ چه سیاستگذار ملی ببیند و چه نبیند.

مشکلی که وجود دارد، این است که دولت، تحت این عنوان که می‌خواهم ایجاد امنیت بکنم، منکر تمام لایه‌های هویتی مادونِ ملی است. از نظر دولت، ما یک هویت ملی داریم و آن اینکه همه ایرانی هستیم. البته این نگاه درست است. زیرا هویت ملی، همه هویت‌های دیگر را زیر چتر خود می‌گیرد. ولی این نباید همراه با انکار هویت‌های شهری و محلی مادون ملی باشد.

وقتی سایر هویت‌ها حذف می‌شوند، چه اتفاقی رخ می‌دهد؟ یکم، فرصت بالندگی حذف می‌شود و دوم، همه افراد به جای اینکه خودشان بیایند در توسعه ایفای نقش کنند، منفعل می‌شوند، همه محلات و شهرها وابسته به دولت می‌شوند و همه‌‌چیز را از دولت می‌خواهند. حال همه چشمشان و نگاهشان به دولت مرکزی است و هرگونه کمی و کاستی معلول کم‌کاری دولت مرکزی است. همه‌‌چیز وابسته به دولت مرکزی می‌شود. محله‌ها و شهر به جای آنکه مقوم دولت مرکزی باشند زاییده آن می‌شوند.

در این وابستگی مطلق همه‌چیز به دولت مرکزی، شهروندان قدرت و حق تولید منافع شهری را ندارند که خودشان منافع شهر را تشخیص دهند، و دولت مرکزی هم بنا به ماهیتش منافع اهواز، شیراز و... برای او فرقی نمی‌کند. درحالی‌که واقعا فرق می‌کند. اینکه دولت مرکزی متوجه این ظرافت‌ها نیست، واقعیت خارجی تغییر نمی‌کند. وقتی دولت مرکزی تفاوت‌ها را نادیده گرفت، در واقع خودش را مستقیما مسئول هر اتفاق ریز و درشتی کرده است که در هر محله‌ای در هر شهری رخ می‌دهد. و چون در عمل امکان رسیدگی ندارد، تمام کاستی‌ها به نام دولت مرکزی نوشته می‌شود. از سوی دیگر، سازمان‌های محلی ضعیف می‌شوند، به‌نحوی که اگر دولت مرکزی یک لحظه حمایت نکند، همه شهرها دچار مشکل خواهند شد.

به گمان من، آخر کار دولت مرکزی باید مفهوم حکمروایی شهری را بپذیرد؛ مفهوم رقابت‌پذیری شهری را بپذیرد و.... این به دولت مرکزی کمک می‌کند. اکنون پرسش این است که چرا دولت مرکزی تن به چنین چیزی نمی‌دهد. در واقع مفهوم دولت مرکزی و مفهوم هویت ایرانی به‌معنای نفی تمام سازمان‌های اجتماعی و هویت‌های محلی شد. از این رو، حکمروایی شهری وجود ندارد و اصلا منافع مستقل شهری به رسمیت شناخته نمی‌شود. البته رقابت‌پذیری در شهرها به شکل پنهان وجود دارد، اما نتیجه آن منفی است. افراد فکر و ذکرشان این است که چگونه از خرس دولت مرکزی مویی بِکَنند، نه اینکه در تولید منافع ملی سهم بیشتری داشته باشند تا خود نیز از آن بهره ببرند.

برای رسیدن به «حکومت محلی» یکی از پیش‌نیازها این است که ارتباط عمیقی بین دولت و سازمان‌های دولتی با نهادهای محلی همچون شهرداری‌ها و شوراهای شهر شکل بگیرد. به‌نظر شما این ارتباط درحال‌حاضر چقدر وجود دارد؟ نظر شما درخصوص حضور شهردار تهران در جلسات هیأت دولت و اهمیت آن چیست؟
حضور یا غیبت شهردار تهران در جلسه دولت از نظر من فاقد معنی ساختاری، نهادی و کارکردی است. چیزی که معنی دارد، این است که دولت، شهرداری تهران را به‌عنوان یک دولت محلی بپذیرد و رابطه خود را با آن تعریف کند. برای مثال، چیزی در حدود 20درصد از جمعیت شهری ایران در تهران زندگی می‌کنند. حالا این جمعیت نیاز به هوای سالم دارد، نیاز به یک سیستم حمل‌ونقل سبز دارد، نیاز دارد که امنیت داشته باشد و به ده‌ها موضوع دیگر نیازمند است. حالا این نیازها را چه‌کسی تشخیص می‌دهد؟ آیا وزارت کشور چنین کاری انجام می‌دهد، یا شورای شهر؟ با توجه به بحث ما، اگر دولت محلی باشد، قاعدتا دولت محلی باید تشخیص دهد. ولی وضعیت واژگونه است. دولت ملی می‌خواهد انحصار برنامه‌ریزی شهری را داشته باشد، در عین‌حال اعلام می‌کند که هزینه‌ها عمدتا بر عهده شهرداری‌هاست.

واقعیت این است که برخی تصمیم‌های محلی آثار ملی دارند؛ چه از حیث زیست‌محیطی و چه از حیث اجتماعی و سیاسی. به همین ترتیب، تصمیم‌های ملی نیز آثار شگرفی بر زندگی محلی دارد. بنابراین، از یک سو، هر سطحی باید مسئولیت حقوقی و مالی تصمیم‌های خود را بپذیرد و رابطه حقوقی و مالی دولت محلی و دولت مرکزی باید به‌صورت شفاف، چه در مرحله ایجاد هزینه و چه در مرحله تامین مالی، تعریف شود. و این همان نقص بزرگی است که در نظام سیاستگذاری شهری و کاربست عملی آن وجود دارد.

الان در واقع چرا انتظار است که شهردار تهران در جلسات دولت شرکت کند. به این دلیل است که دولت مرکزی برای دولت محلی اعتباری قائل نیست و سهم هزینه‌هایی را که بر شهرداری بار می‌کند، پرداخت نمی‌کند، بنابراین، گفته می‌شود که دست‌کم شهردار در جلسه دولت باشد تا حق شهرداری تهران را بگیرد. فرض کنیم که این تحقق پیدا کرد. بقیه شهرداری‌ها چی؟

حال اگر رابطه دولت مرکزی و دولت محلی مشخص و روشن بود، چه در بخش توزیع منابع و چه در بخش تعیین اولویت‌ها و چه در اجرای طرح‌ها، حضور و یا غیبت شهردار تهران در جلسه‌های دولت چیزی را تغییر نمی‌داد. در واقع، آن رابطه مهم است و چون رابطه‌ای وجود ندارد، تاکید بر این است که شهردار در جلسه‌های دولت حاضر باشد. اگر شهردار تهران چنین کاری کند، پس شهرداران دیگر شهرها مانند مشهد، اهواز، تبریز و... چه گناهی کرده‌اند؟ من نمی‌گویم که شهردار تهران در جلسه دولت شرکت نکند. ولی آن چیزی که برای من خیلی مهم است، تنظیم رابطه دولت مرکزی و دولت محلی است.

شما در مدیریت شهری به ضرورت «حرکت‌پذیری» و «امکان زندگی» در شهرها تأکید دارید و از نگرانی‌ای تحت عنوان «کالایی شدن» همه‌‌چیز ازجمله شهر صحبت به میان می‌آورید. فکر می‌کنید چقدر بی‌توجهی به ساخت‌وسازها و شهر‌فروشی‌ها به این موضوع دامن زده است؟ آیا پایبندی به طرح تفصیلی و اهمیت دادن به زیست شهری، بافت‌های ارزشمند تاریخی و فرهنگی می‌تواند جلو کالایی شدن شهر را بگیرد؟
شما که در شهر زندگی می‌کنید، چه انتظاری از شهر و محله خود دارید؟ شما می‌خواهید که شهر به شما امکان زندگی بدهد. حال پرسش مهم‌تری پیش می‌آید که زندگی شهری یعنی چه؟ خیلی بحث فلسفی نکنیم. زندگی شهری یعنی هم دسترسی به منابع فیزیکی حیات، مانند آب سالم، هوای سالم و خاک سالم. و هم دسترسی به منابع ذهنی حیات؛ اینکه احساس امنیت کنید، احساس هویت کنید و.... آخر کار مفهوم زندگی همین است و اینکه می‌خواهید سالم زندگی کنید و حرکت کنید. حالا چه حرکت فیزیکی و چه حرکت ذهنی.

لازمه تحقق امکان زندگی در شهر دو چیز است. یکی پذیرش حق انتخاب در سطح شهروندی و دیگری پذیرش استقلال نسبی در سطح محلی. اگر شهروند حق انتخاب نداشته باشد تا به‌نحوی که تمایل دارد، زندگی کند و اگر شهر استقلال نسبی در تعیین منافع عمومی شهری را نداشته باشد، قابلیت زندگی شهری چه مفهومی دارد؟ هیچ. در غیاب این دو پایه، حق انتخاب شهروندی و شبکه اجتماعی شهری هر دو به کالایی برای مبادله تبدیل می‌شوند. من به این می‌گویم کالایی شدن زندگی شهری و شهرفروشی.

پیش‌نیازهای اصلی حکمروایی خوب شهری و رسیدن به یک شهر زیست‌پذیر چیست؟ آیا شهرداری به‌تنهایی می‌تواند چنین فضایی را ایجاد کند؟
دولت به‌دلیل قدرت متمرکزی که دارد، پیشقدم نخواهد شد. نه این دولت که اساسا هیچ دولتی از آنجا که تمرکز و انحصار در اختیار دارد، داوطلبانه نمی‌آید چنین کاری کند. این به سیستم شهری ما برمی‌گردد که چقدر شهرداران و شوراهای شهر از یک طرف، و در یک جامعه مدنی سیاستمداران و نهادهای مدنی خودشان به این موضوع واقف شوند. هر چقدر که واقف شوند و بتوانند این موضوع را تبدیل به یک خواسته عمومی کنند، می‌تواند در رسیدن به یک نظام حکمروایی شهری موفقیت ایجاد کند.

برای مثال، نگاهی که ذیل این است که شهردار تهران در جلسات دولت شرکت کند یا نه. اینکه شرکت کند یا نه یک موضوع است و اینکه تهران یک سازمان اجتماعی مستقل است، نیاز به حکمروایی شهری مستقل هم دارد و دولت مرکزی نمی‌تواند فراتر از مسائلی که در حیطه منافع ملی است به مسائل شهری ورود پیدا کند، موضوع اصلی است.

موضوع دیگر، برخی از دوستان در شورای شهر نقدشان این بود که چرا شهردار در دولت حضور پیدا نمی‌کند. حال آنکه پرسش درست این است که چرا شما شهرداری را به‌عنوان یک نهاد مستقل حکمروایی نمی‌پذیرید. ما خودمان می‌فهمیم که شهر را چگونه اداره کنیم، ولی ما باید به‌دنبال رابطه تعریف‌شده بین دولت مرکزی و دولت محلی باشیم. مشکل ما این است که مسائل درست طرح نمی‌شود. اگر مسئله درست مطرح شود، به‌تدریج این خواسته عمومی طرح خواهد شد که در نهایت باید هویت شهرها به رسمیت شناخته شود.

توسعه ملی با رقابت سالم شهرها

من فکر می‌کنم این چرخه معیوب باید یک جایی بشکند. برای اینکه این چرخه معیوب بشکند باید رضایت شهروند ملاک واقع شود و معیار موفقیت شهرداری افزایش امکان زندگی و قابلیت حرکت برای شهروندان باشد. حال آنکه معیار در وضع موجود، اجرای پروژه عمرانی است که در بسیاری موارد نتیجه معکوس دارد. یعنی موفقیت نه افزایش قابلیت‌های زندگی در شهر است و نه حق انتخاب شهروندان، نه میزان امنیت شهروندی و نه مسائل دیگر.

اینکه می‌گویند چند تا پروژه اجرا شده، یعنی می‌خواهند بگویند که همه‌‌چیز مادی است و اینکه پروژه قابل خرید و فروش است. همین مشکل است. این مشکلی که ما داریم، تبدیل شده به یک بدآموزی و سنت بسیار بسیار غلط. حالا چه در حوزه مسکن باشد و چه در حوزه شهرسازی و یا حوزه حمل‌ونقل و ترافیک. من با اجرای پروژه مخالف نیستم. ولی هدف از اجرای پروژه باید مشخص باشد: افزایش قابلیت زندگی و حرکت روان در شهر. فروش تراکم، هلوگرام، اجرای پروژه صدر، اجازه ساخت صدها برج در مناطق یک تا 5 و منطقه 22هیچ‌کدام کمکی به افزایش قابلیت زندگی و بهبود و روانی حرکت در تهران نکردند.

آیا بر اثر اجرای این پروژه‌ها در تامین مسکن مردم تهران بهبودی حاصل شده و یا آنکه بر اثر سوداگری شکل‌گرفته، فضایی خلق شده که آنان باید خانه‌شان را رها کنند و به منطقه دورتری از شهر کوچ کنند؟ هر چند، حضرات با قدرت تبلیغی که در اختیار دارند، موضوع را وارونه نشان می‌دهند. ولی با گفتن آنان ماهیت کاهش قابلیت زندگی و کندی تحرک در شهر از بین نمی‌رود.

گفت و گو: محمود مولایی /همشهری