اگر تا دیروز کاستی‌های قانون بیمه بیکاری کمتر پیش چشمانمان بود، با گسترش آثار اقتصادی کرونا، با وضوح بیشتری آن‌ها را می‌بینیم. یکی از همین کاستی‌ها، ایرداتی است که دیوان عدالت اداری به قراردادهای موقت کار وارد کرده است.

به گزارش ایلنا، این روزها بیکاران در صف بیمه بیکاری قرار دارند و شاغلان نگران قرار گرفتن در این صف. نگرانی از تسری آثار اقتصادی کرونا به کسب و کارهایی که از محدویت در برقراری تردد عمومی آسیب می‌بینند، همه را نگران کرده است اما دولت تاکید دارد که چاره‌ای جز برقراری محدودیت برای تردد و تعطیلی برخی کسب و کارها ندارد؛ به ویژه در این زمان که شیب شیوع کرونا با سرعت بی‌سابقه‌ای صعودی شده است. در این میان، بیکاران و کارگرانی که احتمال بیکاری آن‌ها بیشتر است، تنها امیدشان به استفاده از خدمات «صندوق بیمه بیکاری» است؛ اما بسیاری از آن‌ها به چند دلیل امکان استفاده از خدمات این صندوق را ندارند: ۱. بیمه شده در «سازمان تامین اجتماعی» نیستند. ۲. قرارداد موقت هستند و در آخرین کارگاهی که کار می‌کردند، زیر یک سال بیمه‌پردازی داشتند. ۳. زیر ۶ ماه سابقه بیمه‌پردازی داشتند.

گرچه این موضوع که قانون بیمه بیکاری، شامل حال کارگران بیمه نشده سازمان تامین اجتماعی نمی‌شود، معضلی بسیار جدی است، اما معضل جدی‌تر این است که به گفته‌ی مهدی شکوری (مدیرکل بیمه‌ای سازمان تامین اجتماعی) از ۱۴ میلیون بیمه شده اصلی سازمان تامین اجتماعی، تنها ۷ میلیون نفر می‌توانند از بیمه بیکاری استفاده کنند که اینهم می‌تواند به دلایل دوم و سوم بر‌گردد. بنابراین صندوق بیمه بیکاری تنها برای ۷ میلیون نفر کاربرد دارد؛ اما در عمل برخی از همین تعداد هم نتواستند در اوج تعطیلی‌های پیش و پس از عید، از صندوق بیمه بیکاری مقرری دریافت کنند؛ مقرری که دولت منابع آن را از محل «صندوق توسعه ملی» فراهم کرد.

در اوج تعطیلی‌های پس از فراگیر شدن کرونا هم که از اسفند تا خرداد ادامه داشت، تنها ۷۳۰ هزار نفر از بیمه‌شدگان این صندوق، یعنی کمتر از ۱۰.۵ درصد از آن‌ها، موفق به استفاده از مزیت بیمه بیکاری شدند. آنگونه که وزارت کار اعلام کرده است، ۱۲۰ هزار نفر به هم به دلیل اینکه بیمه‌پرداز این صندوق نبوده‌اند، مشمول شناخته نشدند.

اینکه دامنه شمول قانون بیمه بیکاری باید وسیع شود، واقعیتی مسلم است؛ اما واقعیت مستاصل‌کننده به دلیل دوم برمی‌گردد. بر این اساس تنها آن دسته از بیمه‌شدگان قرارداد موقت می‌توانند از بیمه بیکاری بهره‌مند شوند که حتما در آخرین کارگاهی که کار می‌کردند، ۱ سال سابقه بیمه‌پردازی داشته باشند؛ در حالی که بسیاری از این دست بیمه‌شدگان به دلیل بیکاری‌های گسترده، دائم در حال تغییر محل کار خود هستند؛ به ویژه امروز که کرونا قدرت برنامه‌ریزی اقتصادی را از واحدها، به ویژه واحدهای خدماتی گرفته است و تعدیل نیروی گسترده‌ای در حال رخ دادن است.

بر اساس ارزیابی که موسسه عالی پژوهش‌های تامین اجتماعی گزارشی را آن منتشر کرده است، تنها در بهار سال جاری، ۲ میلیون نفر از بازار کار خارج شده‌اند و قریب به ۶۰ درصد بیکاری‌ها مربوط به واحدهای خدماتی مانند هتل‌ها، آژانس‌های گردشگری، رستورانها، تالارها و مراکز بوم‌گردی است.

تبدیل شدن بیکاری به اساس روابط کار

با این حساب بیکاری به واقعیتِ خدشه‌ناپذیری تبدیل شده است؛ بیکاری بر فضای روابط کار غلبه پیدا کرده و به جای «کار» به اساس تبدیل شده است. اینکه صندوق بیمه بیکاری کارگرانی که در طول دوران اشتغالشان، زیر ۶ ماه سابقه بیمه‌پردازی دارند و کارگرانی که در آخرین محل کارشان ۱ سال سابقه بیمه‌پردازی دارند، را زیر پوشش نمی‌برد، برای آنهایی که امواج خروشان کرونا آن‌ها را به ساحل کوبیده، هضم نشدنی است.

هرچند همین ۱ سال سابقه هم توسط دیوان عدالت اداری زیر سوال رفته است. بر اساس رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری، کارگرانی که قرارداد موقت دارند و قرارداد آن‌ها فسخ شده است، در صورتی که پس از فسخ قرارداد برای بیمه بیکاری درخواست دهند، شامل این قانون شناخته نمی‌شوند؛ چراکه بیکاری آن‌ها غیرارادی است و بیکاری غیرارادی هم ارتباطی با فلسفه وجودی قانون بیمه بیکاری ندارد.

تفسیر دیوان عدالت اداری از قانون بیمه بیکاری

اینکه چرا دیوان عدالت اداری قرارداد مدت‌دار میان کارگر و کارفرما را دال بر پذیرش ارادی «بیکاری ارادی» توسط کارگر، انگاشته، بسیار پرسش برانگیز است؛ چراکه قرارداد موقت از سوی کافرما به کارگر تحمیل شده است؛ ضمن اینکه دیوان با صدور دادنامه ۱۷۹، انعقاد قرارداد موقت در مشاغل دائمی را به رسمیت شناخته است. با این حساب دیوان عدالت اداری هم بهره‌مندی کارگران قرارداد موقت از بیمه بیکاری پس از اتمام قراردادکار آن‌ها را ملغی کرده است و هم اینکه قرارداد موقت را که ماهیتا اساس قانون بیمه بیکاری را نشانه رفته، جا انداخته است.

در این میان وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی تاکید دارد که این وزارتخانه با سازمان تامین اجتماعی در سال ۸۴ تفاهم نامه‌ای را منعقد کرده است که بر مبنای آن کارگرانی که ۱ سال سابقه کار در آخرین کارگاه محل کارشان دارند، می‌توانند از مزیت بیمه بیکاری بهره‌مند شوند حتی اگر قراردادشان به دلیل عدم تمایل از طرف کارفرما، به اتمام رسیده باشد.

در حالی که گروهی از جمله وزارت کار مدعی هستند که با این توافقنامه مشکل حل شده است؛ اما کارگرانی وجود دارند که با وجود بیش از یک سال سابقه کار و بیمه‌پردازی در آخرین کارگاه، موفق به استفاده از بیمه بیکاری نشده‌اند. در نتیجه می‌توان گفت که در این زمینه یکپارچه عمل نمی‌شود؛ به ویژه اینکه دیوان عدالت اداری، دوشنبه ۲۰ اردیبهشت سال ۹۵، با صدور دادنامه شماره ۲۰ توافقنامه وزارت کار و تامین را ابطال کرده است؛ در متن این دادنامه آمده است:«بدیهی است افراد شاغل در کارهای فصلی یا شاغل در کارهای با ماهیت غیردائمی که در پایان کار یا قرارداد و یا اتمام بخشی از کار به علت‌عدم نیاز بیکار می‌شوند مشمول بیمه بیکاری نخواهند شد. درحالیکه اولاً: ماده ۲ قانون بیمه بیکاری بیان داشته: بیکار کسی است که بدون میل و اراده بیکار شده و آماده کار باشد ثانیاً: ماده ۶ قانون مذکور داشتن حداقل ۶ ماه سابقه پرداخت حق بیمه بدون لحاظ دائمی یا موقت بودن شغل را با احراز سایر شرائط جهت برقراری بیمه بیکاری کافی دانست و در نتیجه تفاهم نامه برخلاف قانون ذکر شده می‌باشد.»

استقامت هیات تخصصی بیمه، کار و تامین اجتماعی دیوان عدالت اداری بر روی این رای نشان می‌دهد که دیوان قراردادهای موقت منقضی را مغایر با قانون بیمه بیکاری می‌شمارد؛ اما قرارداد مدت‌دار در مشاغل دائمی را هم راستا با قانون کار؛ حال اگر مشکل پذیرش مشکل‌دار بودن «قراردادهای موقت» باشد، نه وزارت کار و نه هیچ نهادی دیگری آن را نمی‌پذیرد؛ حتی در تفاهم نامه وزارت کار و سازمان تامین اجتماعی، قرارداد موقت در مشاغل دائم به رسمیت شناخته شده و اساس تنظیم قانون فرض شده است.

در این میان کارگرانی که می‌خواهند از ۳ درصد حق بیمه‌ای که سال‌ها توسط کارفرمایانشان به صندوق بیمه بیکاری واریز شده است، استفاده کنند، با یک «نه» بزرگ مواجه می‌شوند. آن‌ها باید انبوه دادنامه‌های دیوان عدالت اداری، تفاهم‌نامه و قوانین متناقض را بخوانند تا دریابند چرا به خاطر پذیرفتن اجباری قرارداد موقت، مستحق دریافت مقرری بیکاری نیستند.

انتقاد به مستثنیات قانون بیمه بیکاری

علیرضا مقدم (وکیل دادگستری) معتقد است که قانون‌گذار باید متوجه فلسفه قانون بیمه بیکاری باشد: «قانون بیمه بیکاری وضع شده است تا افرادی را که قادر به تامین پوشش معیشتی برای خود در دوران بیکاری نیستند، مورد حمایت قرار دهد؛ اما قانون‌گذار و مجری قانون تلاش کرده‌اند که با ارائه تفسیرهای متناقض ماهیت قانون را زیر سوال ببرند. اگر قرار نیست که قانون بیمه بیکاری معیشت و امنیت روانی کارگران را در دوران تنگدستی تامین کند، پس چرا باید قانونی ویژه برای بیکاران داشته باشیم؟ قانون بیمه بیکاری باید فراگیر شود و ترتیباتی در آن لحاظ شود که متضمن دفاع از افراد باشد؛ افردی که مشاغل خود را به دلیل تعطیلی کارگاه، اخراج، حوادث طبیعی و غیرطبیعی از دست داده‌اند.»

این وکیل دادگستری به افزایش «مستثنیات» قوانینی مانند قانون بیمه بیکاری انتقاد می‌کند: «زمانی که مراجع قانونگذار، فلسفه قانون را درک نمی‌کنند، عده‌ای را از شمول قانون مستثنا می‌کنند، من می‌پرسم چرا باید بین کارگری که ۲ ماه بیمه‌پردازی دارد با کارگری که ۲ سال بیمه‌پردازی داشته، تفاوت باشد؟ چرا اولی نمی‌تواند از بیمه بیکاری استفاده کند و دومی می‌تواند؟! تخصیص چنین تفاوت‌هایی از سوی قانونگذار، به کژفهمی مجری قانون می‌انجامد؛ در واقع قانونگذار کژسلیقه است؛ البته تخصیص تفاوت می‌تواند در میان تمام مراجع قانونگذاری وجود داشته باشد. به صورت کلی، تا زمانی که عوامل اجرایی نخواهند از «تفسیر عام قانون» استفاده کنند و قانونگذار هم فلسفه وضع قانون را متوجه نباشد، وضع به همین منوال است.»

مقدم معتقد است که افراد متخصص، نمایندگان مجلس، مراجع قانونگذاری، جامعه‌شناسان و حقوق‌دان‌ها باید دور هم جمع شوند، و از قانون تفسیر عام ارائه دهند. وی تاکید دارد: «قانونگذار باید «فلسفه قانونگذاری» را بخواند و فلسفه بداند؛ قانونگذار باید جامعه هدف قانون را بشناسد؛ این شناخت باید به ترکیب سنی جمعیت هدف و خواستگاه اجتماعی و آسیب‌های اجتماعی حول آن معطوف شود؛ چراکه «قانون حمایتی» برای سلب حمایت از گروهی از این جمعیت نوشته نمی‌شود. اساسا قوانین برای بهبود وضع بشر نوشته می‌شوند؛ لذا اگر قانونگذار نتواند حق مطلب را ادا کند و قانون را با مستثنیات تحویل عامل اجرا دهد، کار خود را درست انجام نداده است. »

خود را جای بیمه‌شدگان بگذارید

این حقوقدان به قانون‌گذاران و متولیان حوزه اجرا پیشنهاد می‌دهد: «اگر می‌خواهید بفهمید که قانون بیمه بیکاری چه اندازه کارایی دارد، خود را جای بیمه‌شدگان بگذارید؛ ببنید آیا می‌توانید با مقرری بیکاری که تنها به کار رفع گرسنگی می‌آید و نه بیشتر، زندگی کنید؛ ببینید آیا از شنیدن اینکه با وجود پرداخت حق بیمه، بیمه کاری شامل حالتان نمی‌شود، شوکه نمی‌شوید؛ البته اینها سوالاتی است که شما باید زودتر از اینها، آن‌ها را از خود مطرح می‌کردید؛ یعنی پیش از وضع قانون یا پیش از اجرا. یقین داشته باشید که تفاسیر و رویه‌هایی که در قانون بیمه بیکاری گنجانده‌اید، نارضایتی خودتان را سبب می‌شود. تفسیرهای متفاوت از قانون بیمه بیکاری و آرایی که شمولیت قانون را محدود می‌کنند و آن را از شمول عام بودن می‌اندازند، موجب می‌شوند که دولت‌ها در مقام کارفرما تخصیص منابع را محدود کنند تا حجم مسئولیت‌هایشان بزرگ نشود. در واقع قانونگذار و مراجع صدور آراء مجریان قانون را به این سمت هدایت می‌کنند.»

مقدم معتقد است که قانونگذار باید تفسیری از قانون ارائه دهد که اول شمول عام شدن آن را تضمین دهد؛ دوم اینکه دست مجری قانون را برای ارائه تفسیرهای خلاف فلسفه قانون را ببندد. این وکیل دادگستری تاکید دارد: «قانون بیمه بیکاری باید با تلاش و پیگیری نمایندگان مجلس، کارگران فصلی و قراردادی که با تمدید نشدن قراردادهای خود مواجه هستند و در آخرین کارگاهی که کار کرده‌اند، زیر ۱ سال سابقه دارند، را زیر پوشش قرار دهد؛ حتی اگر مجلس چنین کاری را انجام ندهد، دولت در قبال این افراد تکلیف دارد؛ اساسا قوه مجریه برای حمایت از بیکاران، تامین مسکن، شغل و امکانات درمانی برای محرومان، بنیان گذاشته شده است؛ در غیر این صورت چه نیازی به دولت داشتیم.»

کرونا تا این زمان تنها گوشه‌ای از ضعف‌های ساختاری مدیریتی کشور را نمایان‌گر کرده است. اگر تا دیروز کاستی‌های قانون بیمه بیکاری کمتر پیش چشمانمان بود، امروز با وضوح بیشتری آنها را می‌بینیم. به همین دلیل، این قانون زیر ذره‌بین رفته است. سونامی کرونا هنوز پایان نیافته است و اگر فرض بگیریم حداقل تا ۲ سال آینده میهمان کشور است، باید منتظر آثار ناگوارتر آن بر روی اشتغال باشیم. تعدیل آثار اقتصادی کرونا، تنها با یک قانون بیمه بیکاری جامع ممکن است.