توسعه پايدار در گروي حكمراني خوب

طي سال‌هاي گذشته، توسعه پايدار، محور برنامه‌هاي توسعه نهادهاي بين‌المللي بوده است. ضرورت حفظ محيط زيست، كاهش فقر، افزايش سواد و دانش و بهداشت از موضوعاتي نيست كه بتوان با الگوهاي توسعه عصر صنعتي به آنها دست يافت.

به گزارش اعتماد، از اين رو بايد در الگوهاي ياد شده تجديد نظر كرد و به طراحي الگويي پرداخت كه به موجب آن بتوان ضمن تامين بخش خصوصي به عنوان ضرورتي براي ادامه فعاليت، منافع عموم را نيز تامين كرد (قلي‌پور، ٨٥: ١٣٨٣).

 اين مهم نيازمند تغيير پارادايمي است كه بايد در حوزه مديريت و اقتصاد شكل گيرد. تغييري كه در نتيجه آن ضمن توجه و تاكيد بر مشاركت بخش خصوصي و مدني در دستيابي به توسعه اقتصادي، مسووليت مشترك براي هريك از اعضا و بخش‌ها در جهت تامين منافع عامه و حل مسائل عمومي جامعه را تعريف مي‌كند.

تفصيل آن به اينگونه است كه ظهور مديريت عمومي در كنار تقويت تصوير عقلانيت و نوگرايي دستگاه اداري، مترادف با قرائتي نوين از نقش دولت در جامعه است؛ قرائتي كه دولت را مكلف مي‌سازد تا نسبت به مسائل عمومي مسوول باشد و با تدوين و تنظيم قواعد و مقررات، آنها را مديرت كند (قلي پور، ٨٧: ١٣٨٣).

همچنين امروزه دولت‌ها در تمامي جوامع به نحوي در امور سازمان‌ها دخالت دارند و اعمال قدرت مي‌كنند و سياست‌هاي مستقيم و غير مستقيم دولتي در امور سازمان‌ها نقش تعيين‌كننده‌اي داراست و همچنين مديران را وادار مي‌سازد تا بيش از پيش از مسائل درون سازمان و به‌طور خاص مسائل جامعه مسوول و پاسخگو باشند.

 در انديشه مديريت عمومي سازمان‌ها با تغييراتي مواجه شده‌اند. يكي از اين تغييرات مهم، تغيير نقش سازمان‌ها و موسسات عمومي است.

 در گذشته سازمان به عنوان يك نهاد اقتصادي مطرح بود و تنها ماموريت اقتصادي آن مورد توجه واقع مي‌شد. اما در شرايط فعلي، سازمان تنها به عنوان يك نهاد اقتصادي مطرح نيست، بلكه به عنوان يك نهاد اجتماعي ـ سياسي نيز مطرح است و ماموريت سازمان نيز علاوه بر ماموريت اقتصادي، اجتماعي- سياسي نيز هست.

با توجه به تغيير نقش دولت، پارادايم جديدي در ادبيات توسعه مطرح شده است باعنوان حكمراني خوب كه به موجب آن، دستيابي به توسعه پايدار در گروي همكاري همه بخش‌هاي جامعه خواهد بود و الگوي حكمراني خوب كمك شاياني در تحقق اين مهم خواهد كرد (Kaufmann، ٢٩٢٨: ٢٠٠٢).

از طرف ديگر در نگاه اقتصادي، اكثر نهادها و انديشمندان غربي، حكمراني خوب را تنها رويكرد علمي و عملي براي توسعه پايدار جلوه مي‌دهند. به باور آنان عناصر توسعه پايدار، با توجه به بازاري نبودن آنها، امكان تحقق با مدل‌هاي رايج اقتصاد را نخواهند داشت.

براين اساس، بسياري از انديشمندان اقتصادي معتقدند كه نمي‌توان با الگوهاي بازار آزاد، توسعه را محقق كرد. از اين رو بايد الگوهايي را جست‌وجو كرد كه با اجزاي متقابل در درون آنها، بخش‌هاي مختلف جامعه را به هم پيوند داد تا اين بخش‌ها با نگاه مسوولانه عمومي به فعاليت در جهت رشد و توسعه همه اجزا جامعه بپردازند.

 اين گروه از نظريه پردازان اقتصادي هم الگوي حكمراني خوب را پيشنهاد مي‌كنند و خاستگاه آن را با تغيير و تحولات در حوزه اقتصادي تحليل مي‌كنند.

 به باور آنان پارادايم‌هاي توسعه مسلط در كشورهاي در حال توسعه در سه دهه ١٩٥٠ تا ١٩٧٠ نتوانست پاسخگوي نيازهاي اين‌گونه از كشورها باشد و شكست پي در پي الگوهاي توسعه اقتصادي در دوسوي غرب و شرق، سبب شد در نهايت سازو كارهاي جديدي براي توسعه در اين گروه از كشورها ارايه شود كه قبل از آنكه بعد اقتصادي داشته باشد بعد قانوني و ساختاري دارد و رويكرد اقتصاد اجتماعي در آن برجسته است (ميدري-خيرخواهان، ٩:١٣٨٣).

حكمراني به مثابه الگوي توسعه

حكمراني در مفهوم جديد، پاسخي است به شرايط جديد جهاني. الگويي است در توسعه، براي دستيابي به توسعه پايدار و با تاكيد بر حفظ حقوق فردي و حمايت از فضاي خصوصي در مقابل قلمرو عمومي يا سياسي گسترده كه در گذشته وجود داشته است.
(منوريان، ١٤: ١٣٨٤).

مفهوم حكمراني اگرچه به‌طور ضمني با آغاز برنامه‌هاي همكاري‌هاي سازمان ملل متحد در حوزه حقوق بشر در سال ١٩٥٥ و با هدف تقويت نهادهاي اعمال حاكميت طرح شد، اما به‌طور مشخص مفهوم حكمراني خوب در دهه ١٩٨٠ و با اعمال نفوذ از سوي برخي نهادهاي قدرتمند بين المللي و نيز در جريان اعطاي كمك‌هاي توسعه‌اي كه از طريق آن انواع كمك‌هاي مالي و فني در قالب وام‌ها، پروژه‌ها و انواع همكاري‌هاي دوجانبه يا چند جانبه و نظاير آن از سوي نهادهاي بين المللي يا كشورهاي شمال به كشورهاي جنوب اعطا شد، طرح شد. (Etglitz، ٥٠: ١٩٩٨).

نخستين مرجعي كه در اين زمينه مباحثي را مطرح كرد، بانك جهاني بود. بانك جهاني در گزارشي حكمراني خوب را به عنوان ارايه خدمات عمومي كارآمد، نظام قضايي قابل اعتماد و نظام اداري پاسخگو تعريف كرده است (Word bank، ٢٠٠٠).

نهاد ياد شده حكمراني را الگويي مناسب براي اصلاحات ساختاري براي توسعه كشورهاي كمك‌گيرنده، مي‌دانست. در واقع پس از اجراي سياست‌هاي تعديل ساختاري مورد نظر و تشويق كشورهاي در حال توسعه به خصوصي‌سازي، مقررات‌زدايي و ساير اصلاحاتي كه عمدتا رويكرد اقتصادي داشته‌اند و با مشخص شدن نتايج اين سياست‌ها در كشورهاي مذكور و ناكامي در تحقق اهداف مورد نظر، رويكردهاي ديگري مورد توجه قرار گرفت كه استقرار حكمراني خوب مهم‌ترين آن محسوب مي‌شود (Kaufmann، ٥٠: ٢٠٠٢).

در اوايل دهه ٩٠ ميلادي وقتي كه جامعه دانشگاهي و سياستگذاران به نتايج سياست‌هاي بانك جهاني علاقه‌مند شدند مباحث مربوط به حكمراني خوب تحرك گسترده‌اي يافت و روابط بين دموكراسي، دولت و توسعه اقتصادي مورد بحث قرار گرفت.

اولويت‌هاي حكمراني خوب

برنامه توسعه سازمان ملل نيز به عنوان متولي اين امر در بيش از ١٦٦ كشور دنيا به فعاليت مشغول است. متخصصان اين مركز به كشورهاي مختلف در راستاي كمك به حل چالش‌هاي توسعه ملي و جهاني كمك مي‌كنند.

اين مركز اولويت‌هاي خود را در مورد حكمراني خوب به شرح ذيل تعريف كرده است:

١- توسعه نهاد‌هاي حكمراني: مجموع دستگاه‌هاي قضايي، حقوقي، انتخابي و اجرايي

٢- تقويت مديريت بخش عمومي و خصوصي: ارتقاي قابليت‌هاي بخش عمومي و خصوصي، اصلاح ساختارها و فرآيندها

٣- تشويق عدم تمركز و حاكميت محلي: حمايت از حكومت‌هاي محلي و توجه به بازيگري رسمي و غير‌رسمي و نيز بازيگران محلي، منطقه‌اي و ملي

٤- تقويت سازمان‌هاي مدني و غيردولتي، توجه به نقش نهادهاي مدني و بازيگري آنها در تصميم‌گيري و اجراي تصميمات

٥- تقويت روش‌هاي حكمراني در شرايط خاص: از قبيل: بحران‌ها و وقايع غير منتظره
(Human Develomment Report، ٤٠: ٢٠٠٠)

اين مركز با داير كردن دوايري در كشورهاي مختلف دنيا به بررسي موضوع حكمراني و روش‌هاي دستيابي به حكمراني خوب در كشورهاي مختلف به ويژه كشورهاي در حال توسعه مي‌پردازد. در ايران نيز برنامه توسعه سازمان ملل، با داير كردن دفتري موضوع حكمراني را در ابعاد مختلف مورد بررسي قرار مي‌دهد.

ويژگي‌ها و عناصر حكمراني خوب

مفهوم حكمراني خوب به دليل جديد بودن آن با تعبير و تفسيرهاي متفاوتي رو‌به‌رو بوده است. برخي افراد يا نهاد‌ها آن را با ويژگي‌هايش تعريف مي‌كنند (كارشناسان بانك جهاني) و معتقدند كه مولفه‌هايي چون مشاركت، حاكميت قانون، شفافيت، پاسخگويي و مسووليت‌پذيري، توجه به آراي عمومي و توافق جمعي و برابري اثر بخشي و كارايي چشم‌انداز حكمراني خوب را شكل مي‌دهند (Baptiste، ٣٤: ٢٠٠٣).

برخي نيز آن را با عناصرش معرفي مي‌كنند و معتقدند كه حكمراني خوب شامل عناصر ذيل است:

١-در نظر گرفتن تنوع ميان افراد، بين سازمان‌ها و مديريت نيروها و نهادهاي منطقه‌اي و جهاني

٢-پويايي محيط‌ها، فرآيندها و تغيير تعاملات ميان بازيگران و نهادها

٣-عقلايي كردن نقش دولت

٤- تقويت افراد، ذي‌نفعان، شهروندان و جامعه مدني و بخش خصوصي براي قبول نقش‌ها و مسووليت‌هاي جديد

٥- ايجاد هم افزايي بين حكمراني رسمي و خودگرداني غير رسمي

٦- ظرفيت‌سازي شامل: بهبود منابع انساني، تقويت خط مشي و مديريت مالي و ايجاد و ارتقاي شراكت در زمينه رشد كارساز اقتصادي و برابر در سطح جهاني، منطقه‌اي، ملي و محلي (Farazmand، ١٢: ١٩٩٩).

بانك جهاني به عنوان يكي از نهادهاي بين المللي معتبر در گزارشي كه در سال ١٩٨٩ منتشر كرده، براي نخستين بار حكمراني خوب را به عنوان ارايه خدمات عمومي كارآمد، نظام قضايي قابل اعتماد و نظام اداري پاسخگو تعريف كرده است (Word bank، ١٩٨٩).

برنامه توسعه سازمان ملل كه در زمينه حكمراني خوب فعاليت‌هاي گسترده‌اي را در كشورهاي مختلف انجام مي‌دهد، در تعريف حكمراني خوب آن را شامل سازوكارها، فرآيندها و نهادهايي مي‌داند كه به واسطه آنها نهادها، شهروندان و گروه‌ها منافع خود را دنبال مي‌كنند (UN, Governance، ٢٠٠٠)

ماري رابينسون، كميسر ارشد حقوق بشر حكمراني خوب را فرآيندي مي‌داند كه از طريق آن نهادهاي دولتي به مسائل عمومي مي‌پردازند، منافع خود را مديريت مي‌كنند و تحقق حقوق بشر را تضمين مي‌كنند. وي حكمراني خوب را وضعيتي مي‌داند كه فعاليت‌هاي فوق را به شكل صحيح وبه دور از خطا و با محوريت قانون انجام مي‌دهد
(Smith، ٥٨: ٢٠٠٧).

گروهي از محققان با بيان ويژگي‌هاي حكمراني خوب به ارايه تعريفي از آن پرداخته‌اند. آنان معتقدند حكمراني خوب داراي ويژگي‌هاي ذيل است:

١-وجود و تقويت ساختارهاي مردم سالارانه در جامعه

٢-شفافيت پاسخگويي، هوشمندي و توسعه مشاركت‌جويانه

٣-توجه و واكنش به درخواست‌هاي مردم

٤-ايجاد خط مشي‌هاي مناسب اقتصادي براي تسهيل توسعه، احترام به حقوق بشر و حاكميت قانون (Hall: ٨٣).

دولت، جامعه مدني و بخش خصوصي به مثابه سه ركن حكمراني خوب

حكمراني خوب داراي سه ركن و بخش اصلي است كه هريك داراي بار و وزني قابل توجه در سطح جامعه هستند. اين سه ركن عبارتند از: دولت، جامعه مدني و بخش خصوصي.

هر سه ركن نقشي اساسي در توسعه پايدار انساني ايفا مي‌كنند. از آنجا كه هريك از اين سه نوع ركن ضعف‌ها و قوت‌هايي دارند، هدف حكمراني خوب افزايش بالاترين ميزان كنش متقابل بين آنها در جهت به حداقل رساندن نقاط ضعف و به حداكثر رساندن نقاط قوت است. هرچه گفت‌وگو و ارتباط ميان اين بخش بيشتر باشد، مسير حركت جامعه در جهت رسيدن به توسعه اقتصادي و اجتماعي هموارتر خواهد بود.

به‌طور كلي حكمراني خوب را به ويژه در ارتباط با الزام توسعه پايدار به منزله وجود يك ارتباط سازنده ميان اين سه حوزه مي‌دانند. در ارتباط سازنده بر مفهوم شراكت به جاي مشاركت تاكيد مي‌شود.

گرچه مشاركت مفهومي آرماني و مورد قبول همگان است، اما زماني كه بحث مشاركت در سطوح اداره دولت طرح مي‌شود، معنا و مفهوم آن اين است كه دولتي در بالا قرار دارد و بقيه اجزا و بازيگران در پايين قرار دارند و دولت مشاركت آنها را طلب مي‌كند يا به اجبار مي‌پذيرد. اما شراكت مفهومي فراتر از مشاركت دارد.

دراين حالت افراد، گروه‌ها و به‌طور كلي بازيگران مختلف، هريك منابعي با خود مي‌آورند و در امري با يكديگر شراكت مي‌كنند. در اين حالت ديگر فرد يا مجموعه‌اي در بالا قرار ندارد، بلكه همه در كنار هم و با اعمال نقش‌ها و مسووليت‌هاي مشخص و معين فعاليت‌هاي خاصي را انجام مي‌دهند، كه مجموعه آن اداره امور كل كشور خواهد شد (منوريان، ١٩: ١٣٨٤)

همان‌طور كه پيش‌تر گفته شد «شراكت» ركن بنيادين نظريه حكمراني خوب است. اگر اين شراكت به‌طور صحيح بين حوزه‌هاي دولت، جامعه مدني و بخش خصوصي ايجاد شود، گذار از حكمراني بد به حكمراني خوب شكل خواهد گرفت. اما به‌طور طبيعي هر شراكتي با موانع بالفعل و بالقوه و نيز با عوامل بازدارنده رو‌به‌رو‌ست كه هر يك از حوزه‌هاي سه‌گانه نقش مهمي در ايجاد يا رفع موانع و عوامل بازدارنده، ايفا مي‌كنند (مهدوي: ١١).

در يك جمع‌بندي كلي مي‌توانيم مهم‌ترين مفاهيم مورد توجه در ايده حكمراني خوب را به صورت زير فهرست كنيم:

دولتي كه اداره امور را در دست دارد از پشتوانه انتخاب و اعتماد مردمي برخوردار باشد و به عبارت ديگر قدرت خود را بر اساس نوعي قرارداد اجتماعي كسب كرده باشد.

دولت حق نظارت عمومي را به رسميت بشناسد.

فرآيند قانون‌گذاري و نيز عملكرد دولت از شفافيت قابل قبولي برخوردار باشد.

اصل شايسته‌سالاري در انتخاب كارگزاران رعايت شود.

خدمات عمومي مورد نياز جامعه به صورت مطلوب توسط دولت تامين شود.

نظام اداري كه اداره دولت از طريق آن اعمال مي‌شود كارآمد و قابل اعتماد باشد.

دستگاه قضايي از كارآمدي مطلوبي برخوردار بوده و بتواند زمينه‌هاي برقراري انصاف وعدالت را در جامعه فراهم و نهادينه سازد.

رژيم سياسي حاكم از ثبات كافي برخوردار باشد.

دخالت‌هاي دولت در عرصه كسب و كار به حد بهينه محدود شود.

مردم و دولت به قوانين موجود در جامعه احترام گذارند.

دولت به تعهدات خود پايبند باشد.

بي‌طرفي، كارآمدي و شفافيت در دستگاه قضايي و فرآيندهاي داوري حكمفرما باشد.

فساد به معني استفاده از قدرت و امكانات عمومي در جهت منافع شخصي در جامعه كنترل شده باشد (منوريان، ٤٨: ١٣٧٩).